2.1 Die Rolle der Benelux-Staaten bei der Etablierung der vier Grundfreiheiten
“The well-known Benelux memorandum issued in the period leading up to the Messina meeting paved the way for ending the stalemate on European integration.”[1]
Artikel 1 des Vertrages über die Gründung der Benelux-Wirtschaftsunion von 1958 legt die vier Grundfreiheiten des Marktes fest: Der freie Waren-, Personen, Kapital- und Dienstleistungsverkehr wurde in den drei europäischen Staaten laut Website der Benelux-Union bereits zwei Jahre später umgesetzt.[2] Dies lässt sich v.a. durch die bereits sehr engen wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Belgien und Luxemburg vor und seit der UEBL und der ersten Benelux-Zollunion (Oslo-Abkommen) erklären, die bereits eine gemeinsame Währung, „Niederlassungsfreiheit sowie die Freiheit im Personen- und Warenverkehr“[3] etabliert hatten.[4] Das Oslo-Abkommen bewirkte durch eine Übereinkunft der Benelux-Staaten mit den nordischen Ländern Dänemark, Finnland, Norwegen und Schweden eine erste frühe Zoll- und Handelskooperation im Jahr 1930, die zur weiteren wirtschaftlichen Zusammenarbeit im späteren Benelux-Raum beigetragen hat.[5] Die schnelle Auflösung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen ermöglichte diverse Integrationsschritte, die immer weiter ausgebaut wurden.
Auf europäischer Ebene wurden die Grundfreiheiten auch 1957 im sog. Vertrag von Rom festgelegt.[6] Ihre vollständige Umsetzung zog sich jedoch über mehrere Jahrzehnte hin und gilt erst mit der Schaffung des Europäischen Binnenmarkts im Jahr 1993 als abgeschlossen.[7] Es stellt sich die Frage, inwiefern die Benelux-Union als Vorreiterin gelten kann, wenn die Europäische Gemeinschaft die Grundfreiheiten sogar ein Jahr zuvor in ihrem Gründungsvertrag verankert hatte?
Erstens muss die Vorarbeit des Oslo-Abkommens in Betracht gezogen werden, das zur ersten institutionalisierten Union (Union d’Ouchy) in 1932 geführt hat. Das Abkommen vereinbarte bereits eine Zollunion und die Abschaffung von Handelsbarrieren, wodurch die Staaten auch eine intensivere intergouvernementale, wirtschaftliche und politische Kooperation angingen.[8]
Zweitens haben die Benelux-Länder die Inhalte der Römischen Verträge nicht nur durch ihre Mitgliedschaft in der EGKS, sondern auch durch ein gemeinsames Memorandum beeinflusst. Das sogenannte Benelux-Memorandum (1954) wurde von Johan Willem Beyen, dem niederländischen Außenminister, in Zusammenarbeit mit Paul-Henri Spaak, seinem belgischen Pendant, erarbeitet und von Joseph Bech, dem luxemburgischen Außenminister, unterschrieben und beschreibt die Benelux-Visionen für die EGKS.[9] Laut Bossaert & Vanhoonacker (2000) soll Bech erst später über das Memorandum informiert worden sein und habe sich aufgrund der Größe Luxemburgs eher dagegen positioniert.[10] Dies erklärt sich daraus, dass das Memorandum ursprünglich auf einem Briefwechsel zwischen Spaak und Beyen beruhte und somit nicht das Ergebnis einer multilateralen Absprache auf konsensualer Basis war. In diesen Briefen wird die Erweiterung der Kompetenzen der EGKS thematisiert, die auch eine marktwirtschaftliche Integration (d. h. den Abbau von Zöllen und Handelsbeschränkungen) sowie die finanzielle und soziale Integration einschließt.[11]
Das Memorandum gilt dennoch als großer gemeinsamer Erfolg der Benelux-Staaten, da es als Vorlage für die Messina-Resolution und somit als Basisdokument für die Aushandlung der Römischen Verträge bei der Messina-Konferenz diente – und daher als Grundstein für das spätere Konzept der Europäischen Union betrachtet wird.[12] Allerdings lässt sich dagegenhalten, dass das Benelux-Memorandum zwar offiziell als gemeinsame Initiative gelesen wurde, in Wirklichkeit aber lediglich aus bilateraler belgisch-niederländischer Kooperation hervorging.[13] Zudem wurde es nicht von der Institution Benelux eingereicht, sondern nur „Benelux-Memorandum“ genannt, weswegen hier nicht von einem Produkt der institutionalisierten Kooperation gesprochen werden kann.
2.2 Schengen-Abkommen: Ursprung und tatsächlicher Einfluss der Benelux-Staaten
Die beiden neuen regionalen Organisationen, die EWG und die Benelux-Union, verfolgten seit ihrer Gründung also parallele Ziele und beide sahen in ihren Gründungsverträgen die Öffnung der Binnengrenzen vor. Allerdings plante die Benelux-Union eine schnellstmögliche Integration[14], während die neue europäische Gemeinschaft laut Louette handlungsunfähig und erstarrt blieb.[15] Um die Binnensicherheit auch nach der Grenzöffnung zu gewährleisten und die Staaten vor Gefahren durch unregulierte Migration und Kriminalität zu schützen, verabschiedeten die Benelux-Staaten das „Traité Benelux d‘extradition et d’entraide judiciaire“ im Jahr 1962 und legten so den Grundstein für die trilaterale juristische und polizeiliche Kooperation.[16] Im Angesicht eines Anstiegs der grenzüberschreitenden Bandenkriminalität in den 1970er Jahren wurde auch auf europäischer Ebene ein Handlungsbedarf erkannt, aber die Maßnahmen waren „außerhalb des europäischen institutionellen Rahmens und ohne große Gesamtkohärenz“[17].
Der erste Schritt in Richtung multilateraler Regelung der Grenzproblematik wurde dann mit dem deutsch-französischen Vertrag von Saarbrücken im Jahr 1984 gemacht, der die graduelle Grenzauflösung zwischen den beiden Staaten auslegte.[18] Es kann also etwas provokativ argumentiert werden, dass die Auseinandersetzung mit der Grenzöffnung erst durch die Schließung eines Vertrags von zwei größeren Staaten angestoßen wurde. Denn darauf folgte die Schließung eines Vertrags zwischen Frankreich und den Niederlanden, den auch Belgien und Luxemburg unterschrieben. Dann folgte das Benelux-Memorandum, das die gemeinsame Schaffung eines Rahmens für die Ablösung der Binnengrenzkontrollen zwischen den fünf Ländern vorschlug und nur ein Jahr später wurde die Abhandlung, die heute als „Schengen Abkommen“ bekannt ist, unterzeichnet.
Das Schengen-Abkommen wurde in der luxemburgischen Stadt Schengen am 14. Juni 1985 geschlossen und nicht von allen Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft unterschrieben, denn es wurde multilateral, aber außerhalb des institutionellen Rahmens, vereinbart.[19] Die beteiligten Parteien, Deutschland, Frankreich, Belgien, Niederlande und Luxemburg wollten ihre Kooperation laut Louette weiter intensivieren und freiwillig engere Beziehungen aufnehmen.[20] Die notwendige Umsetzung von Maßnahmen zur Immigrationskontrolle und zum Kampf gegen die Kriminalität verlief schleppend. Louette erklärt, dass die finale Umsetzung nicht nur wegen der Komplexität des Konzepts oder des hohen Anspruchs neun Jahre dauerte.[21] Die eigentliche Herausforderung sei die intergouvernementale Zusammenarbeit in den hochsensiblen Bereichen der Justiz und inneren Sicherheit, die besonders Deutschland und Frankreich zu schaffen machte.[22] Im Gegenzug hätte die erlangte Expertise der Benelux-Staaten im Bereich der Schaffung eines Binnenmarkts für eine deutlich schnellere Lösung der Grenzproblematiken gesorgt, wenn die anderen beiden Staaten, laut Louette besonders Frankreich, der Übertragung der Souveränität auf ein intergouvernementales System mehr Vertrauen entgegengebracht hätten.[23] Gleichzeitig brachten die bestehenden Mechanismen der Grenzkontrolle und die trilaterale Kooperation in der Justiz und Polizeiarbeit der Benelux-Union hilfreiche Ansätze für den Aufbau des Schengen-Raums und der neuen Kooperationsmodelle (z.B. des Système d’Information Schengen (SIS)).
Die Benelux-Staaten nahmen bei der Umsetzung des Abkommens eine koordinierende Rolle mit operativer Verantwortung ein, die sich auch in der damaligen über 10 Jahre langen Funktion des Generalsekretariats der Benelux-Union als Schengen-Sekretariat widerspiegelt.[24] Dieser Zeitraum erstreckte sich über die Zeit hinaus, in der der Schengen-Raum die o.g. fünf Mitgliedsstaaten umfasste.[25]
Die Rolle der Benelux-Staaten in diesem Prozess wird unterschiedlich aufgefasst: Einerseits hat das Benelux-Memorandum die Schaffung eines Binnenmarkts klar aufgeworfen und die Benelux-Staaten dienten seit der Gründung der Benelux-Union als Paradebeispiel für wirtschaftliche und sicherheitspolitische Kooperation. So konnte die Vorarbeit der Benelux-Staaten bei der administrativen Umsetzung des Abkommens eine Hilfestellung sein und durch die Darstellung der Machbarkeit dieses politischen Œuvres Inspiration und Motivation liefern. Andererseits muss ihr Einfluss relativiert werden, denn ihre Modelle konnten in einem integrationsskeptischen, heterogenen Europa nicht direkt übertragen werden, und ihre Rolle blieb oft symbolisch oder konzeptionell.
Diese Aspekte deuten darauf hin, dass das Schengen-Abkommen weniger als
exklusives Produkt der Benelux-Staaten zu verstehen ist, sondern
vielmehr als Ergebnis multilateraler Dynamiken, in denen die Benelux-Union zwar
symbolisch prägend, aber nicht allein ursächlich war. Die Benelux-Staaten leisteten einen ernstzunehmenden Beitrag, aber ihr Einfluss war eher konzeptionell als machtpolitisch.
Benelux-Polizeivertrag: Ein Modell für die EU?
Zuletzt wird noch der Polizeivertrag von 2004 und seine Umsetzung als mögliches Beispiel für die Vorreiterrolle der Benelux-Union analysiert:
Der Polizeivertrag wird häufig als der größte Erfolg der Benelux-Union dargestellt.[26] Sein direkter Vorläufer war das Senningen-Memorandum aus dem Jahr 1996, an dem bis 2003 noch gefeilt wurde.[27] Im Jahr 2004 wurde dann der erste sog. Polizeivertrag zwischen den Benelux-Staaten geschlossen, der die vorausgegangene sicherheitspolitische Kooperation seit 1962 noch vertiefte.[28] Nach einer Erprobungsphase wurde weiterer Verbesserungsbedarf erkannt, der in einem neuen Vertrag erfüllt wurde, der 2023 unterzeichnet wurde.[29]
Auf europäischer Ebene hat die Initiative der Benelux-Staaten ebenfalls Anklang gefunden, denn die drei Staaten schlossen mit Deutschland, Frankreich, Spanien und Österreich im Jahr 2005 den Vertrag von Prüm, der „den Austausch von DNA-Daten, Fingerabdrücken und die gemeinsame Terrorismusbekämpfung vorsah“[30]. Dieser Vertrag wurde im Folgenden im EU-Ratsbeschluss 2008/615/JHA in das EU-Recht überführt und ist seitdem für alle Mitgliedsstaaten verbindlich.
Die Benelux-Union verfolgt eine ambitioniertere Polizeikooperation als andere RO innerhalb und außerhalb der EU.[31] Laut Jochen Stöger, einem Experten für die polizeiliche Kooperation zwischen den Benelux-Staaten, kann der Benelux-Polizeivertrag nicht direkt in das EU-Recht übersetzt werden, aber er könne sicherlich RO innerhalb der EU inspirieren, oder es können Teile des Vertrags in der EU umgesetzt werden.[32] Außerdem sei es wichtig, umfangreicher über den Erfolg der Kooperation in diesem Bereich zu berichten.[33] Die Grenzen der Übertragbarkeit von Benelux-Praktiken auf einen europäischen Rahmen dürfen nicht unterschätzt werden. Schließlich handelt es sich bei der Benelux-Region um einen deutlich kleineren geografischen Raum, der von einer längeren Geschichte der Zusammenarbeit, auch im Bereich der Polizei und Justiz, sowie von ähnlichen Rechtssystemen geprägt ist. Dennoch bietet der Polizeivertrag von 2023 nicht nur einen soliden rechtlichen Rahmen, sondern auch erprobte Methoden zur Umsetzung der grenzüberschreitenden polizeilichen und justiziellen Kooperation. So wurden Methoden des internationalen digitalen Informationsaustausches, des Krisenmanagements und der operativen Zusammenarbeit vor Ort erprobt und kontinuierlich verbessert.[34]
In diesem Bereich gilt die Vorarbeit der Benelux-Union also als wertvoll und vielversprechend, wird aber extern nur selten in diesem Sinne anerkannt. In Bezug auf die Übernahme des Vertrags von Prüm in europäisches Recht kann der Benelux-Union eine Vorreiterrolle zugesprochen werden. Allerdings wurde auch hier der Vorschlag der drei Staaten erst anerkannt, als ein Vertrag mit weiteren, größeren Staaten geschlossen wurde. Trotzdem wurde der Informationsaustausch zwischen den Benelux-Staaten erweitert und es wurden neue Methoden zur Verbesserung von EUROPOL und der Terrorismusbekämpfung eingefügt – Elemente, die von der Benelux-Union eingebracht wurden. Die polizeiliche Kooperation wird von der Union selbst als bahnbrechend und höchst erfolgreich dargestellt und die neuen digitalen Tools des Polizeivertrags von 2023 könnten auf europäischer Ebene implementiert werden.
Zwischenfazit
Die Benelux-Staaten trugen sowohl implizit durch die frühe Umsetzung der Grundfreiheiten auf trilateraler Ebene als auch explizit durch das Benelux-Memorandum zur Gestaltung des europäischen Binnenmarkts bei.
Die Benelux-Union setzte mit der frühen Umsetzung der vier Grundfreiheiten sowie einer engen Sicherheits- und Justizkooperation wichtige Maßstäbe. Ihre Modelle dienten häufig als Inspiration für die Europäische Gemeinschaft und später die EU, aber ihre Vorschläge wurden oft erst aufgegriffen, nachdem größere Mitgliedsstaaten die Etablierung unterstützten. Die besondere Stärke der Benelux-Union liegt in ihrer Rolle als Labor für ambitionierte Integrationsprojekte und als Beweis für deren Machbarkeit. Trotz begrenzter Übertragbarkeit bleibt sie ein prägendes und avanciertes Beispiel regionaler Kooperation in Europa.
Literaturverzeichnis
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[1] Vgl. WOUTERS et al, Trials and Tribulations, S. 293.
[2] BENELUX-UNION, Geschichte, in: Benelux.int (o.D.), URL: https://www.benelux.int/de/info-buerger/benelux-union/ueber-uns/geschichte/ (10.04.2025).
[3] KOLL, Metropolregion, S. 33.
[4] Vgl. ebd.
[5] Vgl. ebd.
[6] Vgl. op. cit. S. 34f.
[7] Vgl. PIERDONATI, Costanza, MARTINELLO, Barbara, HAUK, Maxim, RATCLIFF, Christina, „Binnenmarkt: Allgemeine Grundsätze“, in: Faktendatenbank des Europäischen Parlaments (04.2024), URL: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/33/binnenmarkt-allgemeine-grundsatze (10.04.2025).
[8] Vgl. KOLL, Metropolregion, S. 33.
[9] Vgl. DESCHAMPS, Éric, „Le mémorandum Benelux – Événements historiques de la construction européenne (1945–2009)“, in: CVCE.EU by UNI.LU (03.08.2016), URL: http://www.cvce.eu/obj/le_memorandum_benelux-fr-58119e2d-faf6-4faa-9bc1-d1918343bb6e.html (05.04.2025).
[10] Vgl. Bossaert, Danielle und Vanhoonacker, Sophie, „Relaunch of the Benelux?“, in: Alfred Pijpers (Hrsg.), On cores and coalitions in the EU. The position of some smaller Member States, Den Haag, 2000, S. 157–170.
[11] Vgl. DESCHAMPS, Mémorandum Benelux.
[12] Vgl. NASRA / SEGERS, Charlemagne and Atlantis, S. 184, 205.
[13] Vgl. op. cit. S. 184.
[14] Vgl. Louette, Benelux face aux accords de Schengen, S. 3.
[15] Vgl. op cit. S. 4.
[16] Vgl. ebd.
[17] Ebd.
[18] Vgl. ebd.
[19] Vgl. op. cit. S. 5.
[20] Vgl. op. cit. S. 4f.
[21] Vgl. op. cit. S.51.
[22] Vgl. ebd.
[23] Vgl. op. cit. S. 52.
[24] Vgl. WOUTERS et al, Trials and Tribulations, S. 290.
[25] Vgl. ebd.
[26] Vgl. LIECHTY, Vincent und SCHMITZ, Sabine, „Der Benelux-Polizeivertrag. Ein Interview mit Herrn Dr. Jochen Stöger“, in: BelgienNet (07.11.2024), URL: https://benelux.net/der-benelux-polizeivertrag/ (05.04.2025).
[27] Vgl. Schmiedel, Leonhard, „Benelux“, in: Jürgen Basedow, Klaus J. Hopt, Martin Illmer, Reinhard Zimmermann, Handwörterbuch des Europäischen Privatrechts (HWB-EuP 2009), Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Privatrecht, Hamburg, 2009, URL: https://hwb-eup2009.mpipriv.de/index.php/Benelux#7._Vertrag_zur_Erneuerung_der_Benelux-Wirtschaftsunion (10.04.2025).
[28] Vgl. ebd.
[29] Vgl. LIECHTY / SCHMITZ, Benelux-Polizeivertrag.
[30] Chamon, Merijn und Van Elsuwege, Peter, „Die Benelux-Union: ein Laboratorium für eine erweiterte Integration“, in: Armin Hatje, Peter-Christian Müller-Graff [Hrsg.], Baden Baden, Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, 2014, S. 905–917, S. 908.
[31] Vgl. LIECHTY / SCHMITZ, Benelux-Polizeivertrag.
[32] Vgl. ebd.
[33] Vgl. ebd.
[34] Vgl. ebd.
[SS1]Bei der Etablierung oder Ausgestaltung der vier Grundfreiheiten
