Die Benelux-Union bei der Gründung der EGKS und der EWG
Die Gründung der Vorläufer der heutigen Europäischen Union hat sich durch verschiedene „Triebkräfte“[1] vollzogen. Zum einen kam die Gründung der europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl sechs Jahre nach dem Ende des 2. Weltkriegs durch die intrinsischen Motivationen der Friedenssicherung und wirtschaftlichen Kooperation zustande.[2] Zum anderen ist besonders der Schuman-Plan des französischen Außenministers hervorzuheben, da er ein Jahr zuvor die Idee einer gemeinsamen Industriepolitik etablierte, um die ehemaligen Kriegsgegner Frankreich und Deutschland durch wirtschaftliche Verflechtung zu dauerhaftem Frieden und gegenseitigem Vertrauen zu verpflichten. Weitere extrinsische Impulse kamen z.B. aus den USA, die einen starken, hegemonialen Westen aufbauen wollten[3] und aus Großbritannien mit Winston Churchill, der in seinen Reden die Idee der „Vereinigten Staaten von Europa“ propagierte und insbesondere die deutsch-französische Verständigung als Fundament dieser Einheit hervorhob.[4] Historische Figuren wie Jean Monnet, Konrad Adenauer, Alcide de Gasperi und Paul-Henri Spaak werden außerdem häufig als Pioniere und Vordenker der europäischen Gemeinschaft genannt. [5]
Abgesehen von Spaak, der in relativem Einklang mit seinen Benelux-Kollegen Bech und Beyen das Benelux-Memorandum in 1955 vorlegte, wird die Rolle der Benelux-Staaten in der Konzeption und Gründung der EGKS und EWG häufig vernachlässigt. Auf der offiziellen Website der Europäischen Union zur Geschichte und den Pionieren der EU wird die Rolle der Benelux-Staaten – etwa ihre legislative Vorarbeit (Benelux-Wirtschaftsvertrag und Zollunion), ihre inspirierende Wirkung sowie ihre konkrete Initiative (Benelux-Memorandum) – im Gegensatz zur deutsch-französischen Freundschaft kaum erwähnt.[6] Es ist plausibel, dass der Vertrag der Benelux-Wirtschaftsunion als Inspiration für den später verfassten Vertrag zur Gründung der EGKS diente. Dieser Einfluss bleibt aber begrenzt, denn die überwiegend intergouvernementale Benelux-Union unterscheidet sich zu stark von der überwiegend supranationalen EGKS/EWG und EU.
Die Benelux-Staaten widersprachen zudem den französischen Fouchet-Plänen, die eine eher intergouvernementale Europäische Gemeinschaft befürworteten.[7] So konnten sie die Gründung einer RO fördern, die starke supranationale Institutionen hat, die die Anliegen von Staaten im Idealfall losgelöst von ihrer Größe oder ihrem Einfluss verfolgen. Bossaert und Vanhoonacker (2000) wenden ein, dass auch beim Widerspruch gegen die Fouchet-Pläne kein trilateraler Konsens herrschte, da Belgien und Luxemburg der Idee im Gegensatz zu den Niederlanden nicht komplett ablehnend gegenüberstanden.[8] Trotzdem waren die Benelux-Staaten an der Ausarbeitung der Gründungsverträge beteiligt – ein Aspekt, der im Folgenden näher beleuchtet wird.
Alleinstellungsmerkmal der Benelux-Union im europäischen Kontext
Im Vergleich zu anderen regionalen Gruppen in der EU (z.B. Visegrád-Gruppe, Nordischer Rat) zeichnet die Benelux-Union aus, dass sie bereits vor der Europäischen Union bestand.[9] Schon seit der Gründung der EWG ist in den europäischen Gründungsverträgen seither eine sog. „Ermächtigungsklausel“ (Artikel 350 AEUV) verankert.[10] Diese Klausel garantiert der Benelux-Union eine prioritäre Vormachtstellung, die andere RO innerhalb der EU nicht haben, denn sie legt fest, dass die Benelux-Union eine symbiotische Beziehung mit der EU führt, und dass die „Benelux-Integration […] oder ihre Entwicklung“[11] durch EU-Gemeinschaftsrecht nicht behindert werden darf.[12] Außerdem wird die Benelux-Union im Vertrag als „Laboratorium“ charakterisiert und erhält so die Chance, Maßnahmen zu treffen, die über das „Integrationsniveau“ der EU hinausgehen – insofern sie das Unionsrecht nicht verletzen.[13]
Die politische Rolle der Benelux-Union in der europäischen Integration
Im Anschluss wird die politische Rolle der Benelux-Union auf Basis der vorigen Ergebnisse diskutiert:
Einerseits lässt sich die Benelux-Union als eine RO definieren, die eine Vorreiterrolle einnimmt, und sich sowohl selbst im Benelux Vertrag als Labor und Vorreiterin charakterisiert als auch von der Europäischen Union als solche charakterisiert wird. Laut Koll waren die Benelux-Staaten „[i]mmerhin […] die ersten zwischenstaatlichen Zusammenschlüsse im stark zerstörten Europa und boten in der Nachkriegszeit ein regionalwirtschaftlich ausgerichtetes Modell für intensive grenzüberschreitende Kooperation; integrationspolitisch waren sie den europäischen Institutionen weit voraus“[14]. Konkret lieferten sie also ein Modell für die multilaterale, institutionalisierte Zusammenarbeit auf wirtschaftlicher und politischer Ebene. Das Schengen-Abkommen und der Polizeivertrag zeigen auch wie diplomatische Kooperation in sensiblen Bereichen wie Sicherheit und Migration funktionieren kann und, dass supranationale Institutionen wichtige Aufgaben übernehmen können.
Laut Cooper & Fabbrini (2022) können sog. Bottom-up Regional Groups (BURGs), also regionale Gruppierungen, die unabhängig von der EU entstehen, als eigene Form der differenzierten Integration fungieren.[15] Differenzierte Integration „tritt typischerweise auf, wenn ein oder mehrere Mitgliedstaaten nicht an einer gemeinsamen Politik teilnehmen, in der die EU zuständig ist und bereits gesetzgeberisch tätig geworden ist“[16] und bezieht sich auf ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten.[17] Im Fall der Benelux-Union schreitet die Integration, wie bereits geschildert, jedoch schneller voran als in der EU. Die Hindernisse, die auf der europäischen Ebene zur langen Verzögerung bei der Umsetzung der Grundfreiheiten führten, wurden auf der Benelux-Ebene intergouvernemental gelöst. Die lange gemeinsame Geschichte und das durch gemeinsame Handelsbeziehungen aufgebaute Vertrauen war in der Ausweitung der Kooperation, wie bei der Erneuerung des Polizeivertrags nützlich. Laut De Lombaerde (1997) folge die EU in manchen Themen, wie bei der Perfektion des Binnenmarkts, „der Trommel der Benelux“[18].
Im Gegensatz zu Wielenga (2008), der davon spricht, dass der „[d]er Zug der EU […] den LKW der Benelux eingeholt [hat]“[19], konnte hier festgestellt werden, dass die EU in der Umsetzung von Benelux-Initiativen hinterherhängt. Die Umsetzung von Benelux-Regelungen in EU-Recht hat eindeutige Grenzen. Wie bereits erläutert, ist diese Umsetzung aufgrund von der eher intergouvernementalen Struktur der EU, der vielfachen Mitgliederzahl und der geografischen Unterschiede komplex. Trotzdem bleiben Projekte, die von der Benelux-Union als projets phares bezeichnet werden, eher unbeachtet und haben historisch erst Anklang gefunden, nachdem die Benelux-Staaten Verträge mit größeren EU-Mitgliedsstaaten unterzeichnet hatten. Die Beantwortung der Frage, ob dies an einer mangelnden medialen Präsenz der Projekte, einem fehlenden politischen Willen oder anderen Faktoren liegt, überschreitet den Umfang dieses Artikels.
Zudem lässt sich anführen, dass gemeinsame Stellungnahmen der Benelux-Regierungen, wie z.B. das Benelux-Memorandum, einen großen Einfluss auf den Verlauf der europäischen Integration genommen haben. Laut Wouters et al (2017) haben interpersonelle Beziehungen zwischen Machthabenden und ähnliche politische Ausrichtungen eine größere Wirkungsstärke als die institutionelle Aufmachung der Union.[20] So zweifeln sie z.T. die Relevanz der Institutionalisierung der Benelux-Kooperation an. Ähnlich argumentieren Nasra & Segers (2012) wenn sie anmerken, dass die konstruktivste und erfolgreichste Phase der Kooperation während der Spaak-Beyen-Periode war, die von einer eher zufälligen Konvergenz der Interessen geprägt war.[21] In der vorliegenden Studie konnte herausgearbeitet werden, dass auch diese Konvergenz nicht unbedingt einstimmig war. Des Weiteren ist in diesem Zusammenhang darauf zu verweisen, dass z.B. der Polizeivertrag ein langanhaltendes Projekt ist, das bereits über 20 Jahre lang andauert und dass diese Erprobungsphase eindeutige Erfolge gebracht hat. Sicherlich lassen sich IO und RO häufig funktionalistisch rechtfertigen, aber die Erneuerung des Benelux-Vertrags in 2008 und das hohe Aktivitätslevel der Benelux-Union zeigen die anhaltende Motivation zur Kooperation. Zudem lässt sich die Verflechtung von einer autonomen Staatsführung und der Abwägung der Effizienz von solchen Organisationen nicht überwinden. Die Mitgliedschaft in IO und RO ist ein Prozess, der ständig hinterfragt und kritisch überprüft wird.
Zuletzt zweifeln Nasra & Segers (2012) das pro-europäische Label der Benelux-Staaten an, denn besonders die Niederlande seien vorsichtig und skeptisch. Hierzu lässt sich ebenfalls kommentieren, dass jeder Mitgliedsstaat eigene Intentionen verfolgt und, dass sich daraus auch verschiedene Herangehensweisen an die Kooperation und Erwartungen an den Nutzen der Kooperation ergeben.[22] Die Rolle der Benelux-Staaten ist für die europäische Einigung zwar nicht in der Öffentlichkeit so präsent wie die des deutsch-französischen Motors, aber die EU und die Benelux-Union verfolgen parallele und sich überschneidende Ziele. Zudem lassen sich eher inaktive Phasen der multilateralen Zusammenarbeit und der europäischen Orientierung sowohl bei der Benelux-Union als auch bei der deutsch-französischen Zusammenarbeit identifizieren. Diese leugnen nicht ihre jeweiligen Fortschritte oder Pionierrollen.
Fazit
Ohne den Beitrag der Benelux-Staaten hätte sich die heutige EU wahrscheinlich an vielen Stellen in andere Richtungen entwickelt. Die Benelux-Union kann zwar nicht als alleinige Wegbereiterin gelten, ihr Beitrag zur europäischen Integration war jedoch richtungsweisend. Dies zeigt sich auf einer institutionellen Ebene durch ihre frühe Ablehnung eines intergouvernementalen Systems, die sich sowohl im Widerstand gegen die Fouchet-Pläne als auch in der richtungsweisenden Initiative des Benelux-Memorandums manifestierte. Sehr pragmatisch konnten die Benelux-Staaten den Aufbau einer Union lenken, die ihre eigene multilaterale Kooperation ergänzen würde.
Auf der inhaltlichen Ebene unterscheiden sich die Benelux-Interventionen in ihrer Wirkungsstärke. Die Umsetzung der Grundfreiheiten über das Schengen-Abkommen und die Übernahme von Aspekten des Benelux-Polizeivertrags auf europäischer Ebene sind Beispiele für den starken Einfluss der Benelux-Union auf die europäische Integration. Zudem haben diese Interventionen für die drei Staaten merkantilistischen Wert. Ihre frühe Kooperation auf wirtschaftlicher Ebene sowie die bereits 1962 etablierte justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit lieferten ein funktionierendes Modell für die Schaffung eines Binnenmarkts. Auch das Benelux-Memorandum von 1984 gilt als inhaltlicher Impulsgeber für das spätere Schengen-Abkommen. Darüber hinaus übernahmen sie mit dem Benelux-Generalsekretariat in dem diesen Abkommen vorausgehenden bzw. begleitenden Prozess über ein Jahrzehnt lang eine koordinierende Rolle bei der administrativen Umsetzung.
Dennoch lassen sich Einschränkungen ihres Einflusses nicht leugnen: Ihre Erfahrungen waren nur begrenzt auf die anders aufgebaute EG übertragbar, zentrale politische Entscheidungen wurden auch durch den deutsch-französischen Motor getragen, und der eigentliche Verhandlungsprozess fand häufig außerhalb des institutionellen Rahmens der EG statt.
EU-typische Probleme, wie das Misstrauen, mit dem supranationalen Institutionen begegnet wird, können in der Benelux-Union intergouvernemental und in direktere Kommunikation gelöst werden – oder sie treten gar nicht erst auf. Auch deswegen kann die Benelux-Union – solange die EU sich nicht einem kompletten Strukturwandel unterzieht – kein allgemein gültiges Modell für die EU sein. Trotzdem kann die Benelux-Union als Taktgeberin und als Vorreiterin beschrieben werden, wie es im Artikel 350 AEUV angedeutet wird.
Auf der politischen Ebene waren die Mitglieder der Benelux-Union intrinsisch motiviert, denn sie wollten ihre jeweiligen Interessen auf europäischer Ebene durchsetzen und haben ihre kollektive Stärke genutzt, um ihre verhältnismäßig kleine Wirkungsmacht als Einzelstaaten zu kompensieren. Zudem konnten sie die Motivation für die europäische Integration steigern, indem die Staaten als Gründerstaaten den europäischen Gedanken vertraten. Zuletzt konnten sie die europäische Integration mithilfe des Benelux-Memorandums extrinsisch anregen und die Europäischen Gemeinschaften gemeinsam in eine für sie opportune Richtung lenken.
Die EU folgt der Benelux-Union zwar, aber es hat sich gezeigt, dass die Vorstöße der Benelux-Staaten historisch vielfach unter dem Radar der EU abliefen, bis sie von größeren Staaten aufgegriffen wurden; dies bestimmt bis heute die Wahrnehmungsrealität der Aktivitäten der Benelux-Union seitens der EU. Für diesen Blick auf die Benelux-Union findet sich keine eindeutige Erklärung – möglicherweise ist er auch in der Schwerfälligkeit der EU begründet. Er ist jedoch umso erstaunlicher angesichts der Tatsache, dass Belgien und Luxemburg wichtige EU-Institutionen beherbergen und in denen überdurchschnittlich viele Luxemburger das Amt des Kommissionspräsidenten bekleideten und in denen überdurchschnittlich viele EU-Beamte Belgier sind.[23] Selbst wenn Erfolge der Benelux-Union so wahrgenommen werden, als hätten größere Staaten die Federführung übernommen, kann ihr dennoch eine Vorreiterrolle zugesprochen werden, da sie offiziell und tatsächlich als Katalysator fungierte und weiterhin fungiert.
Schließlich kann argumentiert werden, dass der intergouvernementale Zusammenschluss der Benelux-Staaten mit neofunktionalistischen, föderalistischen und supranationalen Ansätzen den europäischen Einigungsprozess durch ihre reine Existenz als Union befördert hat. Der Benelux-Einigungsprozess verkörpert ein Modell der Auflösung von Grenzen, das kontinuierlich vertieft und verbessert wird. Insofern dient die Benelux-Union als föderalistische Konstante in Europa, die zwar aus Nationalstaaten mit eigenen Zielen und Attitüden besteht, aber deren Zweck eine rein pragmatische, merkantilistische Zusammenarbeit ist. Dies lässt sich insbesondere auf die Ausweitung der Benelux-Kooperation auf anliegende Regionen beziehen, da diese regionale Integration ein föderales Konzept der Kompromissgesellschaft erfordert, in der Effizienz über Souveränität steht.[24] Ergänzend zu dieser Studie wäre es von großem Interesse, in einem weiteren Schritt z.B. die Rolle der regionalen Erweiterung in der Benelux-Zusammenarbeit für die Weiterentwicklung föderaler Strukturen in Europa zu erforschen.
Literaturverzeichnis
Bossaert, Danielle und Vanhoonacker, Sophie, „Relaunch of the Benelux?“, in: Alfred Pijpers (Hrsg.), On cores and coalitions in the EU. The position of some smaller Member States, Den Haag, 2000, S. 157–170.
Chamon, Merijn und Van Elsuwege, Peter, „Die Benelux-Union: ein Laboratorium für eine erweiterte Integration“, in: Armin Hatje, Peter-Christian Müller-Graff [Hrsg.], Baden Baden, Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht, 2014, S. 905–917.
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Mittag, Jürgen, „Triebkräfte der Gemeinschaftsbildung. Motive und Narrative der europäischen Einigung“, in: Peter Becker, Barbara Lippert (Hrsg.), Handbuch Europäische Union, Wiesbaden, 2020, S. 27–42.
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Wouters, Jan, Vidal, Marta, Giegerich, Thomas, Schmitt, Daniel, Zeitzmann, Sebastian, „The Trials and Tribulations of Benelux. Flexibility in the EU and Beyond“, in: Thomas Giegerich, Desiree C Schmitt, Sebastian Zeitzmann, How Much Differentiation and Flexibility Can European Integration Bear?, Baden-Baden, 2017, S. 285–296.
[1] Mittag, Jürgen, „Triebkräfte der Gemeinschaftsbildung. Motive und Narrative der europäischen Einigung“, in: Peter Becker, Barbara Lippert (Hrsg.), Handbuch Europäische Union, Wiesbaden, 2020, S. 27–42.
[2] Vgl. op. cit. S. 29f.
[3] Vgl. op. cit. S. 32.
[4] Vgl. op. cit. S. 33.
[5] Vgl. ebd.
[6] Vgl. EUROPÄISCHE UNION, Geschichte der EU, in: https://european-union.europa.eu/ (o.D.) URL: https://european-union.europa.eu/principles-countries-history/history-eu_de (14.04.2025).
[7] Vgl. NASRA / SEGERS, Charlemagne and Atlantis, S. 205.
[8] Vgl. BOSSAERT / VANHOONACKER, Relaunch.
[9] Vgl. COOPER / FABBRINI, Regional Groups, S. 958f.
[10] Vgl. CHAMON / VAN ELSUWEGE, Laboratorium, S. 909.
[11] CHAMON / VAN ELSUWEGE, Laboratorium, S. 909.
[12] Vgl. ebd.
[13] Vgl. ebd.
[14] Vgl. KOLL, Metropolregion, S. 34.
[15] Vgl. COOPER / FABBRINI, Regional Groups. S. 966-968.
[16] Vgl. op. cit. S. 952.
[17] Vgl. ebd.
[18] De Lombaerde, Philippe, „El papel de la Benelux en el proceso de integración europea en la posguerra: lecciones para terceros países frente a los bloques comerciales“, in: Memoria y Sociedad, 2/4, 2014, S. 137–145.
[19] Wielenga, Friso, „Die Benelux aus niederländischer Perspektive“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 58/8, 2008, S. 13–19, S. 16.
[20] Vgl. WOUTERS et al, Trials and Tribulations.
[21] Vgl. NASRA / SEGERS, Charlemagne and Atlantis.
[22] Vgl. ebd.
[23] Vgl.. BLOCKMANS, Benelux approach, S. 227f.
[24] Vgl. Schimmelfennig, Frank, „Theorien der europäischen Integration“, in: Peter Becker, Barbara Lippert (Hrsg.), Handbuch Europäische Union, Wiesbaden, 2020, S.23.
