Einleitung
Cooper und Fabbrini (2022) ordnen die Benelux-Union in die Kategorie der Integrationsvorreiter (integration vanguard [1]) ein, da sie die Integration innerhalb ihrer Gruppe vorantreibt, um die gesamteuropäische Integration zu fördern.[2] Der französisch-deutschen Kooperation wird ebenfalls diese Vorreiterrolle zugeschrieben[3], und sowohl die Benelux-Staaten als auch das deutsch-französische Bündnis stellen sich auch nach außen als treibende Kräfte der europäischen Integration dar: Die Bezeichnungen des „deutsch-französischen Motors“ und des „Labors der Europäischen Union“ unterstreichen ihre Relevanz. Diese Bilder drücken einprägsam ihr metaphorisches Selbstverständnis aus und beinhalten den Anspruch, dass sie überlebenswichtig für die Europäische Union (EU) und extern angegliedert sind, d.h., dass sie autonom bestehen und aus Eigeninitiative handeln. Damit liegt der Fokus der Benelux-Union nicht allein auf dem Aspekt, die Interessen der Mitgliedsstaaten zu vertreten, sondern in der weiteren Entwicklung der EU.[4] Zudem heben die Autoren die Besonderheit der Benelux-Union hervor, da sie bereits vor der EU entstand und somit nicht nur als Pionierin, sondern auch als Modell für die europäische Integration gelte.[5] Doch inwieweit kann der Benelux-Union eine solche Sonderrolle als Modell und Vorreiterin in der europäischen Integration tatsächlich zugeschrieben werden?
Laut der Bundeszentrale für politische Bildung wurde der Prozess der europäischen Integration in den 1950er Jahren mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl eingeleitet.[6] Es handelt sich um einen „Prozess der freiwilligen und immer engeren wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Verflechtung der Staaten (West-)Europas“[7], der die Gründung einer supranationalen Organisation verfolgt, die für die Bewältigung von Herausforderungen zuständig ist, die die Handlungsmacht von einzelnen Staaten überschreiten.[8]
Zur Beantwortung der Forschungsfrage wird zunächst das Kooperationsmodell der Benelux-Union vorgestellt und untersucht, um seine Verfasstheit und institutionelle Konfiguration auf der Basis aktueller Theorien der internationalen Beziehungen zu untersuchen. In einem zweiten Artikel folgt eine Darstellung der Grundfreiheiten, des Schengen-Abkommens und des Polizeivertrags als thematische Schwerpunkte der Benelux-Union. Zuletzt wird die politische Rolle der Benelux-Union in der europäischen Integration erforscht, indem ihre Mitwirkung an der Gründung der EGKS und der EWG nachvollzogen und ihr Alleinstellungsmerkmal im Hinblick auf ihre besonderen Befugnisse im EU-Recht herausgearbeitet wird.
Internationale Organisationen und ihre Funktionen
Die Benelux-Union erfüllt alle Kriterien einer internationalen Organisation (IO): Es handelt sich um einen Zusammenschluss von min. drei Staaten in dessen Namen und Auftrag offizielle Vertreter*innen agieren und der von einem permanenten Sekretariat (Generalsekretariat) unterstützt wird, das ihre gemeinsamen Aufgaben und Ziele koordiniert und verwaltet.[9] Weiterhin lässt sich feststellen, dass die Benelux-Union und die Europäische Union aufgrund ihrer Regionalität zu der Gruppe der Regionalen Organisationen (RO) zugeordnet werden können. Die Gründung solcher politischen Organisationen sowie die multilaterale Zusammenarbeit nahmen mit dem Aufstieg der Globalisierung Mitte des 20. Jahrhunderts zu.[10] Es stellt sich jedoch die Frage, wieso die multilaterale Kooperation zwischen den drei Staaten institutionalisiert wurde und welche Vorteile die Gründung einer RO für ihre Mitgliedsstaaten hatte:
Generell lässt sich die Existenz von internationalen Organisationen durch ihre Langlebigkeit und Stabilität im internationalen, politischen System begründen.[11] Bei globalen Problemen formen sie die Herangehensweisen und Entscheidungen ihrer Mitgliedsstaaten und wirken sich so direkt auf das Leben von Bürger*innen weltweit aus.[12] Die formale Institutionalisierung der Zusammenarbeit wird je nach theoretischem Konzept (u.a. Liberalismus, Realismus, Konstruktivismus, Marxismus) unterschiedlich erklärt[13] und die Entwicklung der europäischen Integration wird ebenfalls durch diverse Modelle (Intergouvernementalismus, (Neo-)Funktionalismus, Föderalismus, etc.) begründet. Die Motive der Gründung der Benelux-Union werden im Anschluss thematisiert, um das Kooperationsmodell genauer zu definieren und ihre institutionelle Struktur besser zu verstehen.
Die Benelux-Kooperation: Motivationen und Konflikte
Die Kooperation der Benelux-Staaten basiert auf einer langen Geschichte von Annäherung und Konflikten zwischen den drei Staaten, deren Aufarbeitung den Rahmen dieser Artikelreihe überschreiten würde. Obwohl der Begriff Benelux heute laut Wouters et al (2017) als Bezeichnung für eine zusammenhängende Region genutzt wird, überrascht es nicht, dass die drei Staaten auf diversen Ebenen keineswegs völlig vereint oder einheitlich sind.[14] Vor und nach der Gründung der Union verfolgten sie ganz unterschiedliche – teils widersprüchliche – politische, wirtschaftliche und kulturelle Interessen:
Laut Blockmans (2017) vereinte die Benelux-Staaten die Einsicht, dass verhältnismäßig kleine Staaten generell eher Vorteile aus einer Kooperation ziehen als große Staaten.[15] Die Ambition, zusammen stärker zu sein und so der politischen und wirtschaftlichen Dominanz von größeren Staaten wie Deutschland, oder Frankreich etwas entgegenzusetzen, motivierte die drei Staaten laut Blockmans.[16] Außerdem waren alle drei an guten Nachbarschaftsbeziehungen und multilateralen Organisationen interessiert, da sie kosmopolitisch eingestellt waren und sich in einer wirtschaftlichen Transformation zugunsten der wachsenden Dienstleistungsbranche befanden.[17] Die Benelux-Staaten zeichnete zudem ein wirtschaftlicher Pragmatismus aus – ein Interesse an finanzieller Stabilität, Wachstum und einem gemeinsamen Binnenmarkt motivierte sie zur konstruktiven Kooperation.[18]
Vor der Gründung der Benelux-Wirtschaftsunion in 1954/58 bestand bereits die Belgisch-Luxemburgische Wirtschaftsunion (BLEU/UEBL) seit 1921, die die beiden Staaten eng verband. Die belgisch-niederländische Annäherung begann vor dem Ende des 2. Weltkriegs im Exil und resultierte in einer ersten trilateralen Währungsunion, die eine schnellere Erholung in der Nachkriegszeit, und eine Erhöhung der politischen Macht erzielen sollte.[19] Die Aufnahme der Niederlande in eine gemeinsame Union sorgte laut Nasra und Segers aber für mehr Herausforderungen: Bei den Niederlanden bestand ein (euro-)skeptischer Ansatz, der auf die Wahrung nationaler politischer Kontrolle, Transparenz und merkantilistisch ausgerichteter Zusammenarbeit abzielte[20], und sie waren im Gegensatz zu Belgien und Luxemburg wirtschaftlich eher transatlantisch und liberal orientiert.[21]
Charakterisierung der Benelux-Kooperation in der Benelux-Union
Die heutige Benelux-Union spiegelt diese Motivationen und Interessenskonflikte wider: Es handelt sich um ein hoch-institutionalisiertes Bündnis[22] mit intergouvernementalen, supranationalen, föderalistischen und neofunktionalistischen Aspekten.
Der intergouvernementale (zwischenstaatliche) Ansatz setzt einen Fokus auf eigene nationale Interessen voraus und sieht die Kooperation als nützlich und wirtschaftlich profitabel an.[23] Es handele sich hierbei um Bündnisse, die „ein liberales Mächtesystem mit autonomen Mitgliedsstaaten“[24] gewährleisten. Diese Beschreibung lässt sich auf die Benelux-Union beziehen, da sie pragmatische Entscheidungen trifft, um Vorteile für die Nationen zu erzielen. So war z.B. das Schengen-Abkommen die gewählte Methode, um schnellstmöglich die in den europäischen Gründungsverträgen versprochenen Grundfreiheiten des Binnenmarkts auf europäischer Ebene umzusetzen.[25] Außerdem bleiben alle drei Staaten autonom und gleichberechtigt, denn Entscheidungen des Ministerrats werden in trilateraler Absprache und in Einstimmigkeit getroffen.[26]
Supranationalität bedeutet, dass Staaten ihre Souveränität zum Teil aufgeben und eine Organisation Entscheidungen im Sinne des allgemeinen Interesses fällen kann.[27] Im Gegensatz zur EU gibt es in der Benelux-Union keine starke, supranationale Instanz, denn das höchste Gremium, der Ministerrat, funktioniert auf einer Konsensbasis. Dennoch können einige Elemente der Benelux-Union als supranational bezeichnet werden, da sie die Mitgliedsstaaten dazu veranlassen, einen Teil ihrer Souveränität aufzugeben. So nimmt der Benelux-Gerichtshof z.B. Auslegungsfragen von Benelux-Recht an und seine Entscheidungen sind für die Mitgliedsstaaten verbindlich.[28] Außerdem führt die Benelux-weite Harmonisierung von Regeln in der Justiz oder Exekutive dazu, dass die Staaten ihre bisherigen Gesetze aufgeben und sich den gemeinsamen Vorgaben anpassen. Der Interparlamentarischer Benelux-Rat, auch Benelux-Parlament genannt, wird als beratend beschrieben und kann keine eigenen Legislativen beschließen.[29] So dient es eher als Forum für trilateralen Austausch, und Ergebnisse, wie Empfehlungen und Stellungnahmen können sowohl auf nationaler als auch auf Benelux-Ebene Wellen schlagen.
Neben den unterschiedlichen Interessen und wirtschaftlichen Modellen der drei Staaten unterscheiden sie sich auch in ihren Staatsformen. Da das Ministerkomitee für die Entscheidungsfindung zuständig ist, müssen die jeweiligen Außenminister die Interessen ihres Landes trilateral vertreten. Allerdings unterscheidet sich besonders das belgische, föderale Staatssystem von den anderen beiden und stellt die jeweiligen Vertreter*innen vor die Aufgabe, eine gemeinsame Stimme Belgiens zu finden, die Regionen, Communautés und Sprachgemeinschaften repräsentiert.[30] Der Föderalismus gilt in der Theorie der europäischen Integration als ein richtungsweisendes Ideal und vereint die Idee der Verzahnung einer supranationalen Entität mit der von Mitgliedern, deren nationale Interessen voll berücksichtigt werden.[31] Auch in der Benelux-Union beschränkt sich das Mitspracherecht nicht allein auf die Mitgliedstaaten, denn sowohl Teilregionen der Mitgliedsstaaten als auch Grenzregionen nehmen auf die Entscheidungsfindungen Einfluss. Zum Beispiel übt die Großregion (Grande Région), die das Saarland, Rheinland-Pfalz, Lothringen, das Großherzogtum Luxemburg, die Wallonie, die Fédération Wallonie-Bruxelles und die Deutschsprachige Gemeinschaft Belgiens umfasst, über Foren (z.B. das Benelux Circular Economy Business Forum) und Arbeitsgruppen Einfluss auf die Benelux-Entscheidungen aus und wird – wie etwa im Jahresplan 2025 – ausdrücklich als Kooperationspartnerin genannt.[32]
Der Gründungsvertrag aus dem Jahr 1958 war auf einen Zeitraum von 50 Jahren beschränkt, weswegen die Relevanz der Union im Jahr 2008 wieder diskutiert werden musste. Demgemäß lässt sich die Charakterisierung der Benelux-Kooperation mithilfe des Benelux-Vertrags von 2008[33] noch weiter konkretisieren.
Die Mission der erneuerten Benelux-Union war die Verteidigung der gemeinsamen Interessen der drei Staaten und die Förderung des Wohlergehens ihrer Bevölkerung.[34] Außerdem wurden die Ziele formuliert, über die Grenzen hinaus zu kooperieren und weiterhin eine Vorreiterrolle in Europa einzunehmen.[35] In dem Sinne wurden die drei Themenbereiche der wirtschaftlichen Union, der nachhaltigen Entwicklung und des Rechts, bzw. der inneren Sicherheit festgelegt.[36] Insofern lässt sich argumentieren, dass innerhalb der Benelux-Union Einigkeit darüber bestand, dass ihre Existenz parallel zur Europäischen Union einen Mehrwert bringen würde. Ohne eine zweite „Mini-EU“ aufbauen zu wollen, beschlossen sie 2008 also eine erneuerte Interpretation der bisherigen Benelux-Union, die weiterführende Kompetenzen miteinschloss:
Sie dient der regionalen Integration und der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, die stets an pragmatische Ziele anknüpft. Gleichzeitig bedient sie sich eines idealistischen Bildes der europäischen Integration, die durch die Benelux-Vorreiterrolle laut Vertrag vorangebracht werden soll. Die Institutionalisierung schafft einen formellen Rahmen für die Kooperation und erhöht die Handlungsfähigkeit der Staaten, die ihre Autonomie und Souveränität nur aufgeben, wenn es utilitaristischen Wert hat. Damit erfüllt die Benelux-Union auch einige Kriterien des Neofunktionalismus, bei dem es sich um einen „stark pluralistischen Ansatz“[37] handelt. Dieser schreibt nicht nur Nationalstaaten, sondern auch anderen Akteuren eine bedeutende Rolle in der Integration zu – im Falle der Benelux-Union etwa auch föderalen Einheiten wie den belgischen Regionen und Gemeinschaften, die staatsähnliche Kompetenzen besitzen. Integration wird dabei primär als wirtschaftlich motiviert verstanden, die sich dann auf das Politische ausweitet.[38] Im Neofunktionalismus gilt das Erfüllen einer Funktion für die Integration als maßgebliche Motivation. Wie bereits erörtert, treiben das Erreichen von konkreten Zielen und die Erfüllung von eigenen Interessen die Benelux-Union an und es bestand laut Koll (2008) auch ein Interesse an einer vertieften politischen Kooperation.[39]
Zwischenfazit
Daraus lässt sich schließen, dass die Benelux-Union aufgrund ihrer unterschiedlich motivierten Mitglieder ein größtenteils intergouvernementales Bündnis ist, das viel Wert auf Verständigung auf Augenhöhe legt. Gleichzeitig hat die Union Mechanismen, die die Legislaturen der Mitgliedsstaaten ersetzt, ergänzt und verändern kann, um Lösungen für gemeinsame Herausforderungen auf einer supranationalen Ebene finden zu können. Die hohe Institutionalisierung und die Formalisierung der Kooperation in Form einer RO erhöht die Verbindlichkeit der gemeinsamen Initiativen. Sie sorgen für konsequenten trilateralen Austausch, gutnachbarliche Verhältnisse und eine höhere Visibilität als starkes Team. Der Nutzen und die Funktion der Union und der föderalistische Ansatz spielen ebenfalls eine wichtige Rolle in der politischen Gestaltung. Im Gegensatz dazu übernimmt die EU als Union mit 27 Mitgliedsstaaten eine stärker reglementierende Rolle und weist supranationale Organe auf, die exekutive, judikative und legislative Entscheidungen treffen können, die sich direkt auf die einzelnen Staaten auswirken. Sie wird in dem Sinne auch als „eine der intrusivsten IO bisher“[40] bezeichnet.
Literaturverzeichnis
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[1] Cooper, Ian, Fabbrini, Federico, „Regional groups in the European Union: Mapping an unexplored form of differentiation“, in: European Papers 7/2 (2022), S. 949–968, S. 963.
[2] Vgl. ebd.
[3] Vgl. op. cit. 967.
[4] Vgl. op. cit. 963f.
[5] Vgl. op. cit. 959f.
[6] Vgl. Große Hüttmann, Michael, Art. „Integration, europäische“, in: Das Europalexikon, hrsg. v. Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2020, URL: https://www.bpb.de/kurz-knapp/lexika/das-europalexikon/177058/integration-europaeische/ (04.04.2025).
[7] Vgl. ebd.
[8] Vgl. ebd.
[9] Vgl. Park, Seungjoo, „International organizations in world politics“, in: John Baylis, Patricia Owens / Steve Smith (Hrsg.), The globalization of world politics. An introduction to international relations, 10. Aufl., Oxford, 2022, S. 320-324.
[10] Vgl. PARK, International organisations, S.323.
[11] Vgl. op. cit. S.324.
[12] Vgl. op. cit. S. 324f.
[13] Vgl. op. cit. S. 325-330.
[14] Vgl. Wouters, Jan, Vidal, Marta, Giegerich, Thomas, Schmitt, Daniel, Zeitzmann, Sebastian, „The Trials and Tribulations of Benelux. Flexibility in the EU and Beyond“, in: Thomas Giegerich, Desiree C Schmitt, Sebastian Zeitzmann, How Much Differentiation and Flexibility Can European Integration Bear?, Baden-Baden, 2017, S. 285–296, S. 285.
[15] Vgl. Blockmans, Steven, „The Benelux approach to EU integration and external action“, in: Global Affairs, 3/3, 2017, S. 223–235, S. 223.
[16] Vgl. BLOCKMANS, Benelux approach, S. 233.
[17] Vgl. op. cit. S. 224.
[18] Vgl. op. cit. S. 232f.
[19] Vgl. Nasra, Shana und Segers, Mathieu, „Between Charlemagne and Atlantis. Belgium and the Netherlands during the first stages of European integration (1950–1966)“, in: Journal of European Integration History, 18/2, 2012, S. 183–206, S.183.
[20] Vgl. NASRA / SEGERS, Charlemagne and Atlantis, S.225.
[21] Vgl. Wielenga, Friso, „Die Benelux aus niederländischer Perspektive“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 58/8, 2008, S. 13–19.
[22] Vgl. COOPER / FABBRINI, Regional Groups, S. 960.
[23] Vgl. MARCHETTI, Andreas, Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Politikformulierung im Beziehungsdreieck Deutschland – Frankreich – Großbritannien, Baden-Baden, 2009.
[24] Op. cit., S. 28.
[25] Vgl. Louette, Jacques, „Les États du Benelux et la France face aux accords de Schengen“, in: Courrier hebdomadaire du CRISP, 1586-1587/1, 1998, S. 3ff.
[26] Vgl. Traité portant révision du traité instituant l’Union économique Benelux, signé le 3 février 1958, URL: https://www.beneluxparl.eu/wp-content/uploads/documents/09_Verdragen/1958-Trait%C3%A9-instituant-lUnion-%C3%A9conomique-Benelux.pdf (12.04.2025), Teil 2, Artikel 8.
[27] Vgl. Schneider, Gerald und Toyka-Seid, Claudia, Art. „Supranationalität“, in: Das junge Politik-Lexikon, hrsg. v. Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2025, URL: https://www.bpb.de/kurz-knapp/lexika/das-junge-politik-lexikon/321224/supranationalitaet/ (25.03.2025).
[28] Vgl. Traité relatif à l’institution et au statut d’une Cour de Justice Benelux, Version consolidée, 2023, URL: https://www.courbeneluxhof.int/wp-content/uploads/2023/11/TraiteCour_consol.pdf (12.04.2025), Kapitel 3A.
[29] Vgl. Convention entre la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas instituant un Conseil Interparlementaire Consultatif de Benelux, Bruxelles, 05.11.1955, URL: https://www.beneluxparl.eu/wp-content/uploads/documents/09_Verdragen/1955-Convention-instituant-un-Conseil-Interprlementaire-Consultatif-de-Benelux.pdf (20.08.2025).
[30] Vgl. WOUTERS et al, Trials and Tribulations, S. 288f.
[31] Vgl. MARCHETTI,Sicherheits- und Verteidigungspolitik, S. 32f.
[32] Vgl. Generalsekretariat der Benelux-Union, Jahresplan 2025. Grenzen überschreitende Zusammenarbeit – Umsetzung des gemeinsamen Arbeitsprogramms 2021–2024, Brüssel, 2025, S. 41.
[33] Traité portant révision du traité instituant l’Union économique Benelux, signé le 3 février 1958, URL: https://www.beneluxparl.eu/wp-content/uploads/documents/09_Verdragen/1958-Trait%C3%A9-instituant-lUnion-%C3%A9conomique-Benelux.pdf (12.04.2025).
[34] Vgl. op. cit., Art. 1.
[35] Vgl. op. cit., Art. 2.
[36] Vgl. op. cit., Art. 3.
[37] MARCHETTI,Sicherheits- und Verteidigungspolitik, S. 29.
[38] Vgl. op. cit., S. 29-32.
[39] Vgl. Koll, Johannes, „Metropolregion Benelux-NRW?“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 58/8, 2008, S. 33.
[40] PARK, International organisations, S.325.
